摘要：先试点再立法 增值税改革生变

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 吴丽华 北京报道

   在2010年国务院立法计划中，先试排在力争年内完成的点再重点立法项目第一条的增值税立法项目，其位置在新一年度国务院立法计划中发生了变化。立法
    4月7日，增值《华夏时报》记者从知情人士处获悉，税改今年有关增值税立法的革生相关条款并不在力争年内完成的重点立法项目范围内。国务院法制办人士则对本报记者表示，先试增值税立法今年被列为二类项目。点再
    一位部委条法司人士告诉本报记者，立法一般来说列在年内力争完成的增值重点立法项目的条款有时间上的要求，要力争年内完成，税改其余的革生立法项目均没有时间要求。
    作为曾经位列年内力争完成的先试立法项目，增值税法草案并没有按计划出现在2010年的点再人大审议过程中，在新一年度的立法立法计划中也没有放在年内力争完成的项目之中。
    同时，和增值税立法紧密联系的增值税扩围改革则有了更加明确的说法。财政部文件明确表示，在一些生产性服务业领域推行增值税改革试点。
    对于第一大税种增值税领域一进一退的变化，无疑反映了这一改革进程的调整。
    财税部门内部人士告诉本报记者，由于立法和改革的复杂性，有关增值税的问题可能会先试点再立法。
    中央财经大学税务学院副院长刘桓接受本报记者采访时也认为，相关部门对立法工作更加谨慎，由于增值税立法不可避免地涉及到改革的问题，有关增值税的问题可能会先改革再立法。
立法受阻
    早在2008年十一届全国人大公布的立法规划中，制定增值税等若干单行税法就被列为第一类项目，由国务院负责起草。按人大规划，最迟2012年增值税法需要提交人大审议。
    2009年初财政部条法司工作要点提出，财政部将配合全国人大有关委员会做好增值税等单行税法立法项目的起草修订工作。2010年增值税法工作被国务院列为年内力争完成的立法项目，并提请人大审议。其间甚至传出增值税立法条件成熟，年内有望完成的消息。但是直至年终，增值税草案也没有提请全国人大审议。
    增值税立法工作酝酿已久，位列年内力争完成的立法规划之后却没能如期完成，眼下又被调整到抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目，增值税立法的复杂性不言而喻。
    由于现行的财税制度中，国内增值税的征税范围仅包括除建筑业外的第二产业和第三产业中的商品批发和零售以及加工、修理修配业，对第三产业的大部分行业则课征营业税。营业税对服务业的营业额全额征税，不可避免地会产生重复征税。增值税与营业税的分立还不利于服务业的发展，进而影响到中国经济结构的调整。
    由于增值税立法涉及到扩围问题，扩围改革又涉及到中央地方分成、国地税职能划分等多方面问题，各方意见分歧严重。
    据了解，财政部、国税总局和国务院法制办负责增值税法的起草工作。三部门坚持认为增值税立法与增值税扩围改革应同步推进。由此增值税立法不仅涉及原有增值税暂行条例的升级，还要统筹考虑新纳入的营业税征收范围。
    但是也有人士认为，增值税立法应限定在现行征收范围，即在现行《增值税暂行条例》的基础上开展增值税的立法工作。
    由于存在诸多分歧，列入年内力争完成的重点立法项目最终没能按计划进行。2010年3月，财政部、国家税务总局、国务院法制办成立了增值税立法工作组，并在2010年11月形成增值税法草案稿。2010年，财政部曾向全国人大两次汇报增值税法立法进程，并在年底向国务院全面汇报了增值税立法情况。
    但是，在2010年财政部条法司的工作总结中，有关增值税的表述只是参加增值税法草案的起草工作，对部分重大问题提出建议。
先试点再立法
    多方分歧之下，2011年增值税立法项目退居需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目，阻碍立法的扩围难题则有了进展。
    2011年的财政预算报告中明确提出：“在一些生产性服务业领域推行增值税改革试点，相应调减营业税，从制度上逐步解决货物和劳务税收政策不统一的问题。”
    此前2010年的预算报告表述则是，“继续做好增值税转型工作，进一步完善增值税制度。”
    财政部部长谢旭人2010年4月初撰文称，在做好增值税转型工作的基础上，积极推进增值税扩围改革。在当年年底召开的全国财政工作会议上，谢旭人有关增值税改革的表述则变化为，十二五期间要“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”。
    不难看出，财政部的相关表述不断变化，越来越具体，指向也更加明确，直至今年的预算报告明确表示，在一些生产性服务业领域推行增值税改革试点。
    事实上，本报记者查阅资料发现，财政部部长谢旭人今年两会以来也不止一次地在公开场合表达增值税改革的这一方向。
    对于这一变化，财税界人士则理解为增值税立法可能走先改革再立法的道路。刘桓表示，由于立法过程较为复杂，而且增值税扩围涉及到很多难题，应该等改革试点相对成熟之后再进一步推进立法。
    据了解，去年有关部门曾计划增值税立法与扩围同步进行，并在今年上报增值税立法草案审议，这其中包括对增值税法的起草，也包括增值税的扩围和增值税税率的调整。但由于扩围改革涉及众多服务业，以及营业税和增值税的衔接，所以今年更为明确的思路是先试点、再立法。
    由于试点需要一定时间，改革与立法如何协调成为相关部门不得不面对的问题。由此，增值税立法从2010年内力争完成的立法项目调整为需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目似乎不难理解。
    本报记者获悉，不同于其他税制改革的试点，增值税改革由于涉及行业内不同地区之间的联系，试点方式很可能不同于以往的某一地区试点，而是选择某一行业在全国范围内试点。